多位专家就《建设工程抗震管理条例》作解读

　　首都师范大学政法学院副教授 崔俊杰：

　　《建设工程抗震管理条例》（以下简称《条例》）的起草与制定，秉持安全发展理念，坚持生命至上，健全体制机制，完善制度设计，强化监管职责，压实各方主体责任，切实提高建设工程抗震设防能力，依法保障人民生命财产安全，以良法促进善治。

　　一、《条例》完善制度设计，着力构建建设工程抗震管理制度体系

　　注重全面规范。《条例》明确新建、改建、扩建建设工程抗震设防达标要求及措施，规范已建成建设工程的抗震鉴定、加固和维护，加强农村建设工程的抗震设防，强化保障措施与监督管理，将建设工程抗震管理的全过程和各环节均纳入法治化轨道。

　　回应实践需求。《条例》坚持问题导向和目标导向，立足于建设工程抗震管理的实践需要，通过建立和完善建设工程抗震调查制度、抗震设防专篇制度、超限高层抗震设防审批制度、分类设防制度、抗震性能鉴定制度、抗震加固制度、农村建设工程抗震设防制度、抗震产业发展与新技术推广应用制度、抗震设防数据信息共享制度、抗震企业及从业人员信用记录制度以及法律责任制度等，为建设工程抗震管理提供了坚实的法治保障。

　　构建制度体系。《条例》作为建设工程抗震管理领域的专门行政法规，对建筑法、防震减灾法所确立的基本法律制度作了进一步的细化，增强了现有制度的可操作性，完善了相关制度之间的衔接与协调，形成了以法律、行政法规为基础，配套性地方性法规、规章和相关技术标准为补充的建设工程抗震管理制度体系。

　　二、《条例》贯彻“放管服”改革精神，着力提升政府监管效能

　　《条例》将推进“放管服”改革与发挥政府监管效能相结合，统筹协调落实简政放权改革精神与完善事中事后监管机制的关系，真正做到放得开、管得住。建设工程抗震管理涉及超限高层抗震设防审批、减震隔震技术推广应用、抗震性能鉴定和加固等多个环节，考虑到各环节涉及主体及其责任不同，采取的监管手段也需要宽严相济。比如，《条例》对超限高层建筑工程抗震设防审批采取从严管理模式，这样更有利于提高超限高层建筑工程抗震设计的安全性和可靠性，确保超限高层建筑工程抗震设防的质量和安全。

　　三、《条例》引导多元主体参与，着力提高社会共治水平

　　《条例》积极引导各方主体参与建设工程抗震设防工作，充分保障社会公众在建设工程抗震管理过程中的知情权和监督权，有效化解由于对抗震知识和建设工程抗震性能不了解，地震来临时无法作出科学、合理应对的困境。比如，《条例》明确了各级政府组织开展建设工程抗震知识宣传普及的责任，旨在提高社会公众抗震防灾意识，完善多元主体参与机制，这不仅有利于提高社会公众对建设工程抗震管理制度知悉程度，还有助于促进相关法律制度的落实。又如，《条例》明确了抗震性能公示制度，通过社会公众参与相关制度设计，不仅有利于提高社会公众抗震设防的安全意识，还进一步强化了社会监督。

　　《建设工程抗震管理条例》（以下简称《条例》）分别针对新建建设工程、已建成建设工程的不同特点，明确建设、勘察、设计、施工、监理、检测和建设工程所有权人、抗震鉴定机构等各方主体的抗震责任，强化监督管理和责任追究，为进一步推动落实抗震设防强制性标准，提升建设工程抗震能力提供了法律依据。

　　一、《条例》以建筑法确立的工程质量责任制度框架为基础，完善了新建建设工程抗震责任体系

　　着力强化建设单位责任。建设单位作为工程建设活动的总牵头单位，对保障建设工程抗震能力具有主导作用。《条例》对建设单位主要规定了四个方面的责任：一是对建设工程勘察、设计和施工全过程负责，应当督促勘察、设计、施工单位严格执行抗震设防强制性标准。二是应当在初步设计阶段申请超限高层建筑工程抗震设防审批，未经审批即施工的，应当承担相应法律责任。三是学校、幼儿园、医院、养老机构等重要公共建筑的建设单位应当组织有关单位，利用信息化手段确保隔震减震工程质量可追溯。四是应当将建筑设计使用年限、结构体系、抗震设防烈度等情况记入使用说明书，并交付使用人或者买受人，保障使用人或者买受人对抗震性能的知情权。

　　严格落实勘察、设计、施工等参建单位责任。勘察设计深度不够、施工质量管理不到位，是影响抗震性能的重要原因。《条例》规定，建设工程设计文件中应当说明抗震设防烈度、抗震设防类别以及拟采用的抗震设防措施。重大建设工程、地震时可能发生严重次生灾害的建设工程和地震时使用功能不能中断或者需要尽快恢复的建设工程，应当编制抗震设防专篇。工程总承包单位、施工单位和监理单位应当加强施工质量管理，按照抗震设防强制性标准进行施工。

　　完善隔震减震装置生产经营企业、工程质量检测机构的责任。实践中，部分隔震减震装置质量不合格、出具虚假检测报告等问题时有发生。《条例》规定，生产经营企业应当确保隔震减震装置质量符合有关产品质量法律法规和相关技术标准的规定，确保隔震减震装置质量信息可追溯。工程质量检测机构应当对检测数据和检测报告的真实性、准确性负责，出具虚假的检测数据或者检测报告的，将受到罚款直至吊销资质证书的处罚。

　　二、《条例》围绕抗震鉴定、加固和维护，明确了已建成建设工程抗震责任

　　明确所有权人承担抗震性能鉴定和加固的责任。近年来，由于抗震鉴定和加固的责任主体不明确，抗震鉴定加固工作进展较为缓慢。《条例》规定，对符合防震减灾法第三十九条规定的建设工程，所有权人应当委托具有相应技术条件和技术能力的机构进行抗震性能鉴定。对鉴定结果判定需要进行加固且具备加固价值的，所有权人应当进行抗震加固。

　　明确从事抗震性能鉴定业务机构的责任。《条例》规定，抗震性能鉴定机构应当严格按照抗震设防强制性标准进行抗震性能鉴定，确保结果真实、客观、准确。

　　明确已建成建设工程的日常维护责任和保护义务。《条例》规定，建设工程所有权人应当对建设工程抗震构件、隔震沟、隔震缝、隔震减震装置及隔震标识等进行检查、修缮和维护，及时排查安全隐患，任何单位和个人不得擅自变动、损坏或者拆除。

　　《建设工程抗震管理条例》（以下简称《条例》）明确新建、扩建、改建建设工程抗震设防达标要求及措施，规范已建成建设工程的抗震鉴定、加固和维护，对既有建筑抗震安全提出了更明确的保障措施。

　　一、强调依法进行既有建筑抗震鉴定

　　《条例》规定，国家实行建设工程抗震性能鉴定制度，依法应当进行抗震性能鉴定的建设工程，由所有权人委托具有相应技术条件和技术能力的机构进行鉴定。该处的“依法”是指依据防震减灾法规定的重大建设工程；可能发生严重次生灾害的建设工程；具有重大历史、科学、艺术价值或者重要纪念意义的建设工程；学校、医院等人员密集场所的建设工程；地震重点监视防御区内的建设工程。这五类既有建筑的所有权人应当委托相应机构进行抗震鉴定并依据鉴定结论采用有针对性的处理措施。

　　除前述应依法进行抗震鉴定的建筑外，对于更多的一般既有建筑，也可依据抗震设防强制性国家标准《建筑抗震鉴定标准》GB50023的相关规定来确定是否需进行抗震加固。

　　二、要求部分重要建筑抗震加固时应采用减隔震技术

　　《条例》规定，位于高烈度设防地区、地震重点监视防御区的学校、幼儿园、医院、养老机构、儿童福利机构、应急指挥中心、应急避难场所、广播电视等已经建成的建筑进行抗震加固时,应当经充分论证后采用隔震减震等技术。近年来的震害表明，采用隔震减震技术的建筑在地震中表现良好。该条款也体现了国家鼓励和支持建设工程抗震技术的研究、开发和应用。

　　三、明确各方责任主体对既有建筑抗震安全的责任

　　明确了所有权人的责任。《条例》进一步明确所有权人对既有建筑抗震安全的责任，包括依法进行抗震鉴定的责任，根据抗震鉴定结论及时采取相应措施的责任，对需进行抗震加固的应当加固的责任，对既有建筑的抗震构件、减隔震设施等进行检修维护的责任等。

　　明确了抗震鉴定机构的责任。《条例》规定依法应当进行抗震性能鉴定的建设工程，由所有权人委托具有相应技术条件和技术能力的机构进行鉴定。虽然国家没有对抗震鉴定机构设定统一的资质，但鉴定机构应具备“相应的技术条件和技术能力”，还应恪守职业道德，严禁徇私舞弊、弄虚作假。《条例》同时规定了相应的法律责任，鉴定机构受处罚的，其责任人员也相应受处罚。

　　明确了抗震加固设计单位和施工单位的责任。关于抗震加固设计施工，《条例》规定，抗震加固应当依照《建设工程质量管理条例》等规定执行，并符合抗震设防强制性标准要求。《条例》同时规定了相应的法律责任。设计单位受处罚的，其责任人员也相应受处罚。

　　四、强化政府的保障扶持及监督职责

　　《条例》明确了政府在既有建筑抗震加固方面的政策支持。各地相关部门可以依据政策采取适用于本地的抗震加固模式。《条例》也提出既有建筑的抗震加固可以有多种融资渠道，除了各级政府的补助资金支持以外，需要多种投资主体及方式参与实施，发挥社会共建共治共享作用。

　　《条例》规定了县级以上人民政府住房和城乡建设主管部门或者其他有关监督管理部门有权进行监督检查、抽样检测、查封涉嫌违反抗震设防强制性标准的施工现场等，并应建立建设工程抗震责任企业及从业人员信用记录制度，将相关信用记录纳入全国信用信息共享平台，提升相关责任主体对既有建筑抗震安全的重视程度。

　　《条例》的颁布，将使既有建筑的抗震鉴定和加固有法可依，抗震性能进一步得到提升，促进提高城乡综合防灾能力。

　　《建设工程抗震管理条例》（以下简称《条例》）的发布实施，填补了农村建设工程抗震管理的立法空白，奠定了农村建设工程抗震设防的制度基础，有利于全面提升我国农村建设工程抗震设防能力。

　　一、《条例》对于加强农村建设工程抗震管理具有重要意义

　　我国是世界上地震灾害多发频发的国家之一。自1949年新中国成立至今，我国发生了多次破坏性地震，造成了巨大的人员伤亡和经济损失。这些地震大部分发生在村镇地区，特别是西南、西北和华北地区，发震频率高，房屋破坏普遍，其中村镇住宅的破坏和倒塌是造成历次地震人员伤亡的主要原因。东部地区虽然是地震少发地区，但群众的抗震意识更为薄弱，多数村镇住宅基本不考虑抗震，一旦发生地震，即使强度不大，大批村镇住宅也会遭受破坏，造成人员伤亡和经济损失。

　　“中震大灾、小震成灾”是村镇地区的震害特点。历次震害现场调查表明，在遭受同等烈度地震作用的条件下，村镇建筑的破坏程度和倒塌比例远高于城市，主要原因是群众抗震意识不强，经济条件有限，以及传统建造习惯有所不足等。总体来说，地震对我国村镇地区的破坏还较为严重，如何提高村镇住宅的抗震能力，减少人员伤亡和经济损失，是摆在我们面前的一个严峻问题。《条例》的发布实施，补齐了农村建设工程抗震管理短板，有利于全面提升我国农村建设工程抗震设防能力。

　　二、《条例》将实践经验上升为法规制度，不断提升农村建设工程抗震管理水平

　　在农村房屋灾后重建中，一些地方政府采用“统规统建”“统规联建”“统规自建”等方式进行建设，不断加强管理、指导和服务。比如，免费给农民提供由专门的设计院、专家设计的施工图集，供农民建房时选用；帮助农民做好房屋建设选址，做到“三避让”，避开危险地段和不利地段；组织成立质量监督管理委员会进行安全巡查，确保质量安全；加强对农村建筑工匠的培训，提高工匠的技术水平等等。这些措施有效提高了农村建设工程的建筑质量。特别是随着全国农村危房改造工作、农村民居地震安全工程等工作的大力推进，村镇建设的总体防灾水准有所提高。

　　《条例》将这些行之有效的实践经验予以提炼，上升到法规制度层面，为加强农村建设工程抗震能力提供了有力的组织保障和制度支撑。《条例》第四章对农村建设工程抗震设防作了专章规定，特别是针对农村地区的特殊性，强化了政府和部门责任，明确各级人民政府和有关部门应当加强对农村建设工程抗震设防的管理，这也是《条例》的一大亮点。一是县级以上人民政府对经抗震性能鉴定未达到抗震设防强制性标准的农村村民住宅和乡村公共设施建设工程抗震加固给予必要的政策支持。实施农村危房改造、移民搬迁、灾后恢复重建等，应当保障建设工程达到抗震设防强制性标准。二是县级以上地方人民政府应当编制、发放适合农村的实用抗震技术图集，农村村民住宅建设可以选用抗震技术图集，也可以委托设计单位进行设计，并根据图集或者设计的要求进行施工。三是县级以上地方人民政府应当加强对农村村民住宅和乡村公共设施建设工程抗震的指导和服务，加强技术培训，组织建设抗震示范住房，推广应用抗震性能好的结构形式及建造方法。

　　三、深入贯彻落实《条例》，确保条例执行效果

　　《条例》出台后，各级人民政府和有关部门应当积极按照要求，做好《条例》贯彻落实工作：一是通过多种形式，向农村地区宣传普及地震知识，提高群众抗震设防意识；二是在免费提供施工图集的基础上，在农村地区提供、推广简便易行、成本较低的农村房屋抗震技术措施；三是进一步做好农村房屋建设质量的指导和服务工作；四是进一步加大对农村房屋抗震设防的投入和支持力度。